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[官场政治] 解码中财办:从幕后走向台前 [复制链接]

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发表于 2016-6-18 10:38:46 | 显示全部楼层 |阅读模式

  在今年1月召开的达沃斯世界经济论坛上,很多人注意到,代表中国出席会议的不是大家熟悉的中国人民银行行长周小川,而是一张陌生的面孔。

  这个几个月前才刚刚被任命为中国证监会副主席的年轻人,不仅英文流利,还为人和善、乐于沟通。

  他坦率地告诉与会者,不久前中国股市出现的波动,部分原因是金融当局与市场投资者沟通不足,后来推出的熔断机制也过于草率,“不是一个适合中国市场的决策。”

  他试图化解国际社会的担忧,让外界相信中国政府有能力应对股市的震荡。他安抚大家说:“全球投资者和企业更应该关注中国经济的长期稳定发展,而不是短期的增长。”这番讲话,也是2016年初中国股市、汇市出现动荡后,中国官方首次对此做出回应。

  这个年轻人的发言引起了与会者极大的关注。英国《金融时报》在报道中说,除了中国证监会副主席外,这个名叫方星海的中国官员还有一个更引人瞩目的身份——中央财经领导小组办公室(以下简称中财办)成员。这一职务被认为是中共领导层的经济政策顾问。

  成立于1980年的中央财经领导小组,是中共在经济领域事实上的最高决策部门,组长通常由党的一把手担任。作为它下设的日常办事机构,中财办虽然处于权力中枢,但因为不在一般的党政机关序列中,三十多年来一直不为外界所知。

  它的人事更替,不对外发布公告;有关它的活动,不会出现在报纸和电视画面上;它的内部机构和工作安排,外界更是无从知晓。以至在2014年以前,很少有人注意到在中南海高大的红墙内,还有这样一个单位存在。

  不过,最近两年,这个神秘机构一改往日的低调,开始走向前台。


  密集亮相

  2014年10月,一些嗅觉灵敏的媒体(尤其是财经类媒体),报道了中财办主任刘鹤带队到江苏调研的消息。

  消息援引江苏省委机关报《新华日报》的文章说,调研组除了考察江苏的经济运行情况外,还在江苏召开了部分省市经济形势座谈会,包括上海、江苏、浙江、湖南、湖北、内蒙古、四川等七个省区市的党委研究室主任、发改委主任参加了会议。

  据信,此次中财办调研,是为即将于年末召开的中央经济工作会议做准备。在考察中,中财办重点了解了三个问题:经济增长怎么样?结构调整怎么样?改革开放怎么样?

  牵头组织中央经济工作会议,是中财办每年最重要的工作,会议召开前到地方调研,事实上是中财办每年固定的例行动作,但像这样大规模的公开报道还是头一次。外界推测,这与官方几个月前披露的另一则消息有很大的关系。

  2014年6月13日,新华社发布消息称,中共中央总书记习近平以中央财经领导小组组长身份主持召开了该小组第六次会议,会议主题为研究能源安全战略。报道同时透露,国务院总理李克强、副总理张高丽分别以中央财经领导小组副组长、成员身份参加。

  这是自1980年中央财经领导小组成立以来,官方媒体首次对中央财经领导小组会议进行实时新闻报道,并且详细公开财经小组组长、副组长、成员的名单。

  当晚19时的《新闻联播》播放了会议召开的画面,圆形会议桌内圈就座的,除习近平、李克强和张高丽外,至少还有5位政治局委员:国务院副总理刘延东、汪洋、马凯,中央政策研究室主任王沪宁和中央办公厅主任栗战书。此外,两位国务委员、一位中央军委委员,以及包括发改委在内的11个部委的主要负责人均与会。

  一位接近中财办的人士称,此番中央财经领导小组揭开一角面纱,“可以理解为党对经济工作的加强,或与改革进入深水区直接相关。”

  无论这种判断是否准确,有一点是清楚的,那就是从这以后,对中财办的报道趋于常态化,它的名字开始频繁地出现在报端。

  以中财办主任刘鹤为例,进入2015年后,仅他带队的调研被报道的就有5次之多。自2013年3月担任中财办主任后,刘鹤同时兼任发改委副主任、党委副书记,但这些调研大多都被冠以中财办的名义。

  刘鹤这5次调研的省市分别是上海、浙江(两次)、广东和江苏,都是中国经济最发达的地区。调研的内容虽然都围绕着宏观经济的运行,但每次的重点却各有侧重。比如,2015年4月上旬,总结一季度经济工作的中央政治局会议召开前夕,调研组奔赴上海,是为了摸底当前的经济形势;2015年11月,中央财经领导小组第11次会议刚刚结束,调研组赶往浙江,是为了与地方代表讨论,如何落实会议提出的供给侧结构性改革。

  值得注意的是,刘鹤这几次到地方调研的消息,大多都是由当地媒体率先披露的。比如《浙江日报》最早报道了刘鹤在浙江的两次调研;而刘鹤到上海调研的消息源,则是上海本地的东方卫视。

  唯一的例外,是2015年10月刘鹤到广东调研,首先刊登这一消息的是国家发改委的官方网站。发改委的消息称,刘鹤率领的是“中央财办和国家发改委调研组”。

  从上述报道中,不难发现中财办调研的基本路数:每到一个地方,调研组通常的做法是先与当地党政领导交谈,然后实地考察,最后在当地召开座谈会,听取大家的意见。

  座谈会一般分为两类,一类是地方干部出席的经济形势座谈会,另一类则是地方企业负责人参加的企业座谈会。这些与会者要么通晓全局,要么身处一线。

  事实上,近两年除了刘鹤外,中财办其他领导的调研活动也多次向外界披露。比如2014年11月出任中财办副主任的原浙江省委副秘书长舒国增,履新后到湖北、北京、陕西、河北等地调研的消息,当地都进行了公开报道。从日程安排看,调研的频率非常密集。

  中央党校一位要求匿名的教授在接受《中国新闻周刊》采访时说,“毫无疑问,这表明中财办正变得越来越活跃。”


  领导层扩充

  在中共政权体系中,除正式在编的党、政机构外,为履行某项特别任务,往往会成立专门的领导小组,以便统筹协调。这些小组具有超越现有机构的权威性,组长一职通常由政治局常委一级的领导兼任,但具体的事务则交由下设的办公室来执行处理。

  这些办公室扮演的角色,类似于对应领导小组的参谋和助手,是各方面情况上传下达的中心枢纽。一方面,它直接服务中央最高层,位于权力中心;另一方面,它又与有关部委、地方省市打交道,触角可以延伸到最基层。中财办就是这样一个财经工作的枢纽。

  据媒体之前报道,自1980年以来,先后有6人担任过中财办主任:李智盛、蒋冠庄、曾培炎、华建敏、王春正、朱之鑫和刘鹤。值得注意的是,从曾培炎开始,此后几任中财办主任都同时任国家发改委(或国家计委)副主任一职。

  中财办部分职能被认为与国家发改委较为接近。不过,在中央党校经济学教研室主任李鹏看来,前者的协调权限要大大高于后者。“中财办侧重把控宏观的方向性政策,而发改委负责把宏观政策转化成可执行的做法。二者是政治结构中的分工关系。”

  中财办没有对外的官方网站,对于这个正部级机构的具体职能外界无从知晓。不过,中财办原主任李智盛在一篇回忆文章中曾提到:它有三项任务,一是调查研究,二是在调查研究的基础上对国家重大的经济问题提出决策性的建议,三是组织中央财经领导小组会议。

  这些工作在一些曾在中财办任职官员的履历中,也可以得到印证。

  现任国务院研究室副主任韩文秀,曾于2005年3月至2011年8月任中财办经济一组(局)组长。他亦曾以十七届五中全会精神中央宣讲团成员的身份,到江西作专题报告。官方当时对他的介绍是:一直负责宏观经济分析和政策研究制定工作,曾多次参与中央经济工作会议、全国发展改革工作会议的文件起草,并参与了“十五”“十一五”“十二五”规划编制等工作,是中国宏观经济领域研究的著名专家,也是我国重大政策研究制定的重要参与组织者。

  著名经济学家、中国社会科学院学部委员张卓元,曾多次受邀参与中财办文件的起草工作。据他回忆,中财办会请不同部门的专家进行决策,起草工作的时候前后长达数月之久。而在这些文件中,最重要的就是中共中央总书记每年在中央经济工作会议上的讲话报告。

  一位接近中财办的学者告诉《中国新闻周刊》,为了准备总书记的这份报告,中财办每年会提前几个月下去调研,为中央判断本年经济形势并定调来年宏观经济政策摸底。

  中财办的成员大多是学者出身,具有很高的理论水平,同时由于不牵涉部门和地方利益,因此被认为能够向中央提供既专业又没有水分的决策依据。

  由于接近权力中枢和决策层,中财办的官员们在公开场合的发言和表态,都会被认定为解读中国经济政策的风向标。

  2015年7月,国家主席习近平出席在俄罗斯召开的金砖国家峰会。香港卫视综合台副台长秦枫抓住会议间隙,问陪同出访的刘鹤“如何看中国经济形势”,刘鹤回答说,“没问题,放心吧。”随后,他又补充说“股市也没问题”。

  简短的两句话,经秦枫的微博发布后,很快就成为众多媒体争相报道的焦点。经济分析师们也依此认为中国经济正在企稳向好,因为他们相信刘鹤的表态,暗示中共高层对经济仍充满信心。

  随着中财办对外披露的信息增多,这两年,包括刘鹤在内的中财办领导格外受到媒体的关注。不过,要了解他们的动态并不是件容易的事情,因为你首先要知道这些领导都是谁。

  作为党的内设机构,中财办的人事更替一般不会对外发布公告。外界想要获知相关的人事信息,只能待相关负责人以中财办领导的身份进行公开活动才能知晓。

  国家行政学院网站4月28日发布了一条省部级干部专题研讨班举行座谈会的新闻,新闻中提到“财政部副部长、中央财经领导小组办公室副主任朱光耀……代表各自小组作了汇报发言”,外界这才知晓朱光耀已出任中财办副主任。

  前述学者告诉《中国新闻周刊》,事实上,朱光耀早就进入了中财办,因为几年前他就以中财办副主任的身份参加过内部的研讨会,只是没有对外披露罢了。

  尽管人事不公开,但外界仍通过陆续披露的零散信息,拼凑出了中财办的领导班子。这个“一正六副”阵容包括主任刘鹤(兼任国家发改委副主任)、副主任陈锡文(兼任中央农村工作领导小组办公室主任)、杨伟民、易纲(兼任央行副行长)、韩俊(兼任中央农村工作领导小组办公室副主任)、舒国增和朱光耀(兼任财政部副部长)。

  与2013年3月刘鹤刚刚接任主任时“一正三副”的规模相比,这个阵容几乎扩充了一倍。

  主要的人事变动集中出现在2014年。当年4月,时任中财办副主任、中农办副主任唐仁健“空降”广西,出任自治区党委常委、自治区政府副主席。随后,央行副行长、国家外汇管理局局长易纲补缺接任中财办副主任。同年10月,时任国务院发展研究中心副主任韩俊转任中财办担任副主任。同年底,时任浙江省委副秘书长舒国增上调中财办任副主任。

  2014年,有媒体援引中财办一位退休官员的话说,该机构人员很精干,下设五到六个组(局),每个组(局)少的三四个人,多的也就五六个人。不过,前述要求匿名的中央党校教授分析,近两年领导人数的增加,表明这个机构的规模已有所扩大,“而规模的扩大,也意味着它职能范围的扩充”。

  尽管人事不公开,但外界仍通过陆续披露的零散信息,拼凑出了中财办的领导班子。这个“一正六副”阵容包括主任刘鹤(兼任国家发改委副主任)、副主任陈锡文(兼任中央农村工作领导小组办公室主任)、杨伟民、易纲(兼任央行副行长)、韩俊(兼任中央农村工作领导小组办公室副主任)、舒国增和朱光耀(兼任财政部副部长)。


  新版体改委?

  今年4月,一场名为中美建筑节能基金项目的圆桌会议在北京召开。这个囊括了中国建筑(5.340, 0.05, 0.95%)总公司、中国工商银行(4.400, 0.03, 0.69%)、万科集团、陶氏化学、通用电气、霍尼韦尔国际、高盛等中美两国多家知名企业的项目,旨在加强双方合作,推动节能建筑的发展。而这背后的操盘手,是美国保尔森基金会和中财办。

  除了高端的国际会议外,中财办的身影还出现在打击扰乱金融秩序的行动中。去年年末,互联网金融P2P(即点对点)信贷深陷非法集资漩涡,e租宝、申彤集团等金融机构纷纷遭到调查。后来有媒体透露,牵头组织这次打击非法集资活动的,除了公安部,还有中财办。

  在知名经济学者刘胜军看来,中财办不论是影响力的扩大,还是地位的强化,都已是不争的事实。他对《中国新闻周刊》分析,理解这个现象的一个重要背景是,中共在十八届三中全会上提出了一份详细且带有时间表的改革计划。

  “这些计划的推进和落实需要一个级别高、协调能力强,同时超越部门利益的机构。”刘胜军说,“现在看来,中财办在很大程度上扮演了这样的角色。”

  在2013年11月十八届三中全会召开前夕,刘胜军曾撰文呼吁设立“国家改革委员会”或恢复体制改革委员会(简称体改委,后来更名为体改办,即国务院经济体制改革办公室。2003年并入国家发改委),以推动往后越来越艰巨的改革任务。

  刘胜军表示,每一轮改革都是政府的自我革命,必须要承认“屁股决定脑袋”这个朴素的道理。他在建议中说,上世纪八九十年代的体制改革,之所以能取得实质性进展,一个关键因素就是成立了利益相对超脱的体改委。

  体改委的设立,有效地弱化了各个政府部门的“部门利益”,在设计合理的改革方案方面发挥了关键作用,为市场经济体制的确立、股份制改革和证券市场的设立、财税制度、金融制度、城镇职工养老保险制度、城镇住房制度、流通体制、土地制度等重大改革事项做出了历史性贡献。

  “以中国当下的改革形势而言,部门利益的藩篱和官员维护手中权力的诱惑,比上世纪90年代要严重得多。改革的主要障碍,已不是意识形态,而是既得利益。”刘胜军说,“恢复体改委或设立新的国家改革委员会,应当成为重启中国改革的一个必要且可行的现实突破口。”

  后来的事情大家都已经知道,在十八届三中全会上,中央成立了级别更高的全面深化改革领导小组(简称深改组),负责改革总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实,习近平亲自任组长,并把办事机构设在中央政策研究室。

  在这次会议上,中共提出的300多项改革内容,几乎涵盖了国企、金融、财税、政府职能、城镇化、司法、人大制度、反腐、对外开放等所有的领域。

  “这是一个庞大的计划。中央政策研究室显然无法独自完成所有的任务,它需要把任务分解下去,让更多的部门来承担。”一位接近中央政策研究室的官员对《中国新闻周刊》说,“其中,承担经济领域改革的就是中财办,由它来具体负责各项经济改革任务的推进和落实。”

  从公开的信息看,中财办的确承担了这方面的任务。一个例子是中央在去年底提出供给侧结构性改革后,此后中财办围绕这一主题组织了多次调研,并带有明显的督促意味。有媒体梳理发现,为推进供给侧结构性改革,今年3月至4月间,中财办在一个月的时间里三次南下江苏。

  在这波调研中,最先到江苏的是中财办五局局长王志军。3月10日,他在南京主持召开了江苏省发改委、经信委、财政厅、住建厅、国资委等部门参加的座谈会,了解供给侧结构性改革的落实情况,特别是钢铁业去产能、房地产业去库存的进展。

  紧随其后的是中财办主任刘鹤,他调研的重点依然是供给侧结构性改革。除了与主管经济工作的党委、政府部门负责人和企业家座谈外,他还分别会见了江苏省委书记罗志军、省长石泰峰,就当前经济形势和供给侧结构性改革作了交流。

  刘鹤离开不到两周,4月7日,江苏省委、省政府召开全省推进供给侧结构性改革工作会议,对此做出全面部署。省委机关报《新华日报》在报道中披露,参加会议的除了省委书记、省长、省委常委、副省长及各省辖市主要负责人外,还有来自中财办的代表。

  十八届三中全会召开之前,曾有学者建议做实中央财经领导小组及中财办,增加内设机构和人员编制,中央给予充分授权,使之具有权威性、超脱性,成为中央直接领导、独立于行政部门的专门机构,类似于美国国家经济委员会或美国总统经济顾问委员会。

  现在看来,在推进改革任务落实的过程中,中财办已经达到了做实的目的,不仅职能得到了充实,而且影响力也日益扩大,更多的地方政府开始重视与它的联络。

  今年3月21日,陕西安康在官方网站上发布喜讯称,该市被中财办确定为经济运行联系点。消息说,这将有利于该市发展思路、发展措施、发展成效进入决策层视野……对该市抢抓“十三五”发展机遇,具有十分重大的意义。消息还披露,目前中财办在全国共有16个联系点,目的是“准确判断全国经济运行形势,加大供给侧结构性改革力度”。

  一些地方领导也主动与中财办接触。比如,2016年4月15日出版的《厦门日报》报道说,该市委书记王蒙徽进京拜会中财办,与副主任杨伟民举行了座谈,“汇报该市深化改革创新、推进转型发展的有关工作情况,”“希望中财办继续给予厦门大力的指导和支持。”

  刘胜军在采访中认为,中财办的当务之急,就是协助中央落实好十八届三中全会提出的改革方案,“啃下供给侧结构性改革这样的硬骨头。”


      本文首发于2016年6月13日总第759期《中国新闻周刊》

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